《红楼梦》开篇第四回，讲到贾雨村新官上任，就遇到一起人命官司：两家争抢一婢，互不相让，最后“呆霸王”薛蟠的豪奴竟打死了小乡绅之子冯渊。贾雨村大怒之下正欲法办，却见案旁站着的门子使眼色叫他不要发签缉捕。等退入后堂，那门子详细告诉他案子原委，点拨他应当如何了结此案，最终“便徇情枉法，胡乱判断了此案”。
这个故事因为一度收入初中语文课本，更是家喻户晓，这可能也加深了中国人长久以来的一种印象：所谓“阎王好见，小鬼难缠”，有时即便是“好官”，也难免被底下的差役、书吏所蒙蔽和操弄。
这些官府的“爪牙”虽然职务卑微，但常年处理这些地方公务，对其中办事的诀窍远比人生地不熟的知县老爷清楚，也就更容易从中以权谋私。
然而，这一幅图景是真的吗？如果是，又在多大程度上是真的？
1、非法的正当性
确实，传统上对这些县衙低级办事人员的印象几乎都很糟糕，并且往往归结于这些“小人”在道德上的缺陷，但问题之所以那么难以解决，根源其实是在更深层的制度层面。
简单地说，官府的基本运作，既离不开这些人，但按正式规则又根本没他们的位置，朝廷只给他们少得可怜的补贴，乃至根本不支付酬劳，既指望他们无私奉公，又将他们看作是低人一等的贱民。这样，他们手里有权却没有合法收入，自然就会依赖各种无处不在的惯例性费用。
为什么朝廷抱有这种“既要马儿好，又要马儿不吃草”的不切实际想法？这就得追溯到宋朝确立的体制了：为了防范晚唐藩镇割据重演，地方实权的任何苗头都受到严密提防，理论上所有赋税都属于国家，一切经费都须依靠朝廷调拨；不仅如此，为了避免“激变良民”，儒家政治又一向强调将赋税降到最低，尽可能不要去扰动百姓。
这按说是“仁政”，但却唯独忽视了州县官府的现实需要：它们既要完成各种治理任务，又严重缺乏人手和经费，那就只能依靠非常规的办法了。
这在地方政务简便的年代里，还能敷衍过去，但越是事务繁忙，就越显得捉襟见肘。以清代巴县（今重庆）为例，按规定须上缴的税赋额度仅6781两银子，每亩优质耕地（“上地”）的田赋只有0.007两银子，地方财政赤字极大。差役们的年收入约100-200两银子，换句话说，即便税赋不上缴朝廷，也只够养活五十人上下的办事人员，但当时重庆作为川东重镇，各种事务极为繁杂，到晚清时更是激增。
清代官场普遍意识到衙门办事人手不足，因而知县们可被允许雇佣一些超出额数的办事人手作为权宜之计，但要严格限定为临时性应对措施。清末巴县知县刘衡到任发现，当地衙门有多达7000名从事各种工作的差役，他裁革了6800名，但承认至少有必要雇佣100多名差役，然而，即便这样仍大大超出巴县衙门被允许雇用的经制差役额数。
或许可以说，在此存在着成本、处理能力和编制的“不可能三角”：如果想维持低成本和足够的事务处理能力，那就不得不扩大非正式编制；如果控制编制、兼顾处理能力，那就意味着要培养一批专业精英，而这势必得多花钱；如果既不想多花钱，又不想编制失控，那就没办法指望能处理完那么多事务了。不管怎样，都最多只能做到其中两点。
就此而言，真正值得惊异的并非当时的县政营私舞弊，而是这套制度仅靠极有限的经费、又缺乏正式安排、吏役在其中发挥作用的整个结构从法律上说甚至压根就不应该存在，但它竟然还能在长达数百年的时间里运转得不错，至少部分有助于清政府管理这个世上最庞大的帝国。它是怎么做到的？
美国学者白德瑞在《爪牙》一书中以清代巴县为例，为我们详尽勾勒了当时县衙的运作机制，他将这些吏役的存在称之为“不可或缺之人的正当性”，认为这一曾被污名化的群体在实践中获得了一种“非法的正当性”（illicit legitimacy），既回应了不尽如人意的制度安排，又满足了地方行政的实际需求。
有个印度的故事有助于我们理解这一点：一位年轻的顾问极力游说官员采纳一项新的做法，最后情急之下叫道：“而且这在实际中行得通！”那官员答：“很好，但是它在理论上可行吗？”
清代地方政府的很多实践与此相反，官吏们都清楚，如果完全按法律和朝廷的要求，在当地是根本无法执行的，这就不得不谋求变通之道。这就是所谓“非法的正当性”：看起来没有合法的名义，甚至是不能公开在台面上说的，但现实中起作用的正是这一套，而不是纸面上的那一套。
由此也能看出白德瑞的不同问题意识：他感兴趣的并不是批判“潜规则”，揭露传统政治的黑暗面，而是把整个地方治理结构看作是一部庞大的机器，身在其中的人们是怎样利用有限的资源，完成看似不可能的任务的：“我在这里所关注的，并非地方政府应当如何运转，而是地方行政事务实际上是怎样运作的。”（页7）
在他看来，当时这套非正式制度为清朝所有的县衙提供了足够的延续性、稳定性与灵活性，它并不是像以往所批评的那样是一个现代化失败的典型案例，倒不如说是“代表了官僚政府的另一种可选模式”（页12）。为了理解这一点，“必须注意避免那种将西方的历史经验套用到中国头上的倾向”，具体地说，就是“不要预设清代的国家与社会之间存在着一条泾渭分明的界线”。
他强调，清代地方行政可以被视为一个各方在其中互动的场域：县令、吏役、地方士绅领袖都有效利用各种资源，尽可能地捍卫乃至扩张自己在地方事务中的权威。
在这里，书吏和差役们的角色最为关键，他们既是国家代理人，又是扎根于当地社区的专业群体，同时又是将手中掌握的各种资源进行最大化利用以求改善自身处境的个体。也正是由于他们的复杂协调能力和场域本身所能容纳的利益博弈，才确保了基层社会的长治久安。
2、专业群体的悲剧
应该说，这一分析结论可能是最接近历史真相的。考虑到“社会”一词本身就是近代才引入的外来语，在帝制晚期的中国确实不存在现代意义上的“国家”与“社会”二分，更重要的是理解吏役们的多重角色：以往像瞿同祖、萧公权这样的前辈学者大抵都认为这些执行特定行政职能的人员是官府的行政代理人，但白德瑞则意识到，他们其实是游走于一个复杂的灰色地带中。
对这些人来说，既然“摆平就是水平”，那没有对地方实情和各方利益的深入了解，无疑是办不到的。更何况，像钱谷、刑名之类的事务，本身就包含无数细节知识，尤其是人命案中的现场验尸，更是需要高度专业化的技术及丰富实践。
由于中国历来的“回避”制度，州县官都是外来人，这就形成了一种特殊格局：“不断更替且缺乏经验的州县官们‘领导’着一帮久据其职久操其事且老于世故的当地书吏”（瞿同祖《清代地方政府》）
在清代巴县，一度在两年内就换了三任知县，任你再天纵奇才，这么短的时间也根本无法摸清当地那么复杂的各类事务，更何况当地吏役的人员之多，已膨胀至数千人的规模。经历了清代中期的人丁滋生后，面对人均耕地的减少和竞争的加剧，对很多人来说，投身公门早已不是万不得已时的避难所，而成了一个“铁饭碗”。
很多吏役终生吃“公门饭”，娴熟其中的种种办事窍门，并将实权位置的机会尽可能地限制在更能照顾自己利益的同事身上。这样，不管新任知县从儒家道德的视角多么讨厌他们，最终都会发现，除了依靠他们解决现实问题之外，别无他途。
清道光年间大名府知府何耿绳就感慨过：“书差为官之爪牙，一日不可无，一事不能少。然欲如指臂应使，非严以驭之不可。”在此他也承认，对州县官来说，这些“爪牙”不可或缺，但必须严加管束。
然而，随着地方政务日益繁杂，到19世纪时，各地知县其实已无法对衙役们进行有效监管和控制，绝大多数关于差役之雇用的法令，普遍被当作不切实际而遭到忽视。
所谓“上有政策，下有对策”，他们即便不采取公开对抗，只须加以暗中抵制、曲解，就能迫使官员们最终不得不向现实低头，否则其决策和指令要么无疾而终，要么面目全非。
朱克敬《晦庵杂识》记载了清末一个小吏的话，其坦率和自信的程度令人吃惊：“来办事的人就像乘客，政府各部门就像车子，我们这些人就像是车把式，各部门当官的就像是骡子，我们用鞭子抽着他们往哪儿走就行了。”也就是说，名义上没有编制、应当听命于上级官员的吏役，在现实中反倒是当地的实际主宰者。
著名汉学家列文森曾在《儒教中国及其现代命运》中指出，科举制培养出来的中国文官有一个致命弱点，就是存在一种“反专业化”的倾向，推崇文雅，而鄙视技术性、实践性的知识。他这个断言对文官而言是准确的，但却忽视了吏役这个群体的专业性。
尽管清代中国是否存在“专业性”（profession）一直是个惹起广泛争议的话题，但不可否认的一点是：书吏们更职业化，也正因为他们比知县更清楚法律条文的窍门，才能上下其手。
专业化是现代官僚制度的演进方向，白德瑞也肯定了吏役们的专业性，但这是否就代表这一群体更“现代”？这就取决于你怎么理解他们的“专业性”本身了。没错，他们是对自己的公门生涯有明确定位，在实践中也掌握着许多专门知识并接受长期训练，内部对办事有明确标准，然而确切地说，当时的“职业”和现在理解的是两回事。
根据真人真事改编的香港电影《五亿探长雷洛传》可以让我们理解这其间的差异：雷洛的角色就很接近这种传统的吏役，他出身贫寒，但和黑白两道的地方社区领袖都有着相当不一般的关系，他们之间的关系并非彼此对抗，而是互利合作。当上面要求整顿时，他可以抓一些人交差，但他也能罩着另一些人，甚至在上司推行廉洁自律时，煽动黑社会不配合，意在阻挠新政。他亦正亦邪、呼风唤雨，既能摆平各种事，被上司视为“能干”，但确实也权势过人，为个人捞取了无数好处。要不是上级决意成立廉政公署打破这种结构性腐败，他看起来几乎是无人能动的。
这提醒我们，地方衙门的吏役们存在多重面目：他们确实秉持一定的社会惯例，不可能无约束地滥用手中权力，也以低成本维持了社会稳定，但拥有复杂人脉关系的他们，也不太可能是抗腐蚀的道德高洁之士。不仅如此，你几乎不用多想就能意识到，往往越是弱势的群体，越有可能被敲竹杠。
就其对自身领域所需技术和知识的角度来说，他们确实会相当的“专业”，其熟习甚至可能到了“老油子”的地步，但这和现代意义上技术专家式的“专业”却不是一回事。
我同意白德瑞所说的，在这些“爪牙”的协助下，当时的地方行政在有限的资源下运转良好，也自有其内在的逻辑，但值得补充的一点是：正因此，所以在面临现代化转型时，才遇到重重困难，因为那原本就是凿枘不入的两种范式。
悲剧在于：对当时的朝廷来说，只要它还能继续运作，那么就不会有根本的动力去变革它，而只会固守着那种认为正式行政制度足资可用的假象，一直拖到问题积重难返。
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